Veľmi ma zaujal obsah rozsudku NSS ČR, ktorý sme zverejnili v predchádzajúcom príspevku v súvislosti s bezplatným zverejňovaním technických noriem citovaných v právnych predpisoch. Rozsudok NSS ČR je však pomerne rozsiahly a dotýka sa viacerých zaujímavých oblastí, ktoré aj nás používateľov a tvorcov noriem na Slovensku trápia. Ja som si vybral pre dnešný článok tú časť rozsudku, ktorý je veľmi dôležitým a zaujímavým právnym názorom Najvyššieho správneho súdu Českej republiky rozdielnosť medzi tzv. výlučnými (povinnými) a indikatívnymi (orientačnými) odkazmi na technické normy v právnych predpisoch. Táto nočná mora nás už niekoľko rokov prápi a stále nie je jasné ako to je s odkazmi na technické normy uvedené v právnych predpisoch. Výklad NSS ČR skutočne považujem za vynikajúci príklad právneho vedomia sudcov vo všetkých súvislostiach, dokonca to má aj vynikajúcu technickú logiku. V rozsudku Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sa v tejto veci uvádza:
[39] Žalovaný aj Ministerstvo pre miestny rozvoj najmä zdôrazňujú rozdiel medzi tzv. výlučnými (povinnými) a indikatívnymi (orientačnými) odkazmi na technické normy v právnych predpisoch, ktorý sa zohľadňuje aj pri príprave právnych predpisov. Napríklad vyhláška č. 268/2009 Zb., o technických požiadavkách na stavby, na ktorú odkazuje sťažovateľ, podľa žalovaného aj Ministerstva pre miestny rozvoj obsahuje iba tzv. indikatívne odkazy na technické normy. Tieto technické normy totiž iba určujú „normovú hodnotu“, ktorá by mala byť podľa uvedenej vyhlášky v určitých prípadoch dosiahnutá. Zhoda s normou je ale iba jedným z možných spôsobov splnenia požiadaviek vyhlášky, ktoré môžu byť dodržané aj iným spôsobom. Indikatívne hodnoty nemajú brániť inováciám v prípade lepšieho riešenia. Technické normy, na ktoré odkazuje daná vyhláška, preto nie sú záväzné v zmysle § 196 ods. 2 stavebného zákona, ktorý tak na ne nedopadá. Žalovaný v tej súvislosti odkazuje aj na čl. 45a Legislatívnych pravidiel vlády, ktoré upravujú odkazy na technické normy v právnych predpisoch a predpokladajú odlišný právny režim pre sprístupňovanie nezáväzných a záväzných technických noriem. [40] Najvyšší správny súd sa ani s touto argumentáciou žalovaného nestotožňuje a musí prisvedčiť sťažovateľovi.Teória práva všeobecne rozoznáva tri základné podoby normatívnosti – príkaz, zákaz a dovolenie. Ak právo jednotlivcovi stanovuje len určité alternatívy správania, jedná sa o právnu povinnosť. Každú povinnosť možno vyjadriť negatívne aj pozitívne. Ak je vyjadrená pozitívne (napr. musia byť splnené podmienky technickej normy), ide o príkaz. V uvedenej norme sú uvedené alternatívy totiž jedinými alternatívami správania pre daného jednotlivca. V prípade negatívne vymedzenej povinnosti (napr. nikto nesmie porušiť podmienky technickej normy), ide o zákaz. V norme uvedená alternatíva je pre jednotlivca vylúčená. Každý príkaz možno previesť na zákaz a naopak. Právnou povinnosťou je možné preto rozumieť „právom obmedzený výber alternatív správania subjektu v súvislosti s jeho úsilím realizovať svoj cieľ na vykonanie určitej z nich.“ (Bližšie pozri Holländer, P. Filozofia práva. 2. vyd. Plzeň: Kníhkupectvo Čeněk, s.r.o, 2012. s. 183). [41] Tieto závery právnej teórie rešpektujú aj Legislatívne pravidlá vlády, na ktoré sa vo svojej argumentácii odvoláva žalovaný. Ich čl. 45a stanovuje: „(1) Ak sa odkazuje pri stanovení technických požiadaviek v právnom predpise na českú technickú normu, inú technickú normu alebo technický dokument medzinárodnej, prípadne zahraničnej organizácie alebo iný technický dokument, ktorý obsahuje podrobné technické požiadavky (ďalej len „technická norma“), použije sa prednostne indikatívny odkaz. V tomto prípade je potrebné v právnom predpise výstižne definovať základné technické požiadavky a zároveň uviesť, že sa považujú za splnené, ak sa postupuje v zhode s určenou normou alebo jej časťou, definovanou v § 4a zákona č. 22/1997 Zb. o technických požiadavkách na výrobky, ktorá obsahuje podrobné technické požiadavky. Zhoda s určenou normou je jedným zo spôsobov, ako preukázať splnenie základných technických požiadaviek. Určená norma v tomto prípade konkretizuje všeobecnú, komplexnú právnu požiadavku. Tieto požiadavky môžu byť splnené aj iným technickým riešením garantujúcim rovnakú alebo vyššiu úroveň ochrany oprávnených záujmov.“ (Úplné znenie Legislatívnych pravidiel vlády je dostupné na www.vlada.cz). [42] Ustanovenie § 3 písm. k) vyhlášky č. 268/2009 Zb. stanovuje, že normovou hodnotou sa rozumie „konkrétna technická požiadavka, najmä limitná hodnota, návrhová metóda, národne stanovené parametre, technické vlastnosti stavebných konštrukcií a technických zariadení, obsiahnutá v príslušnej českej technickej norme, ktorej dodržanie sa považuje za splnenie požiadaviek konkrétneho ustanovenia tejto vyhlášky.“ Podľa § 55 ods. 2 danej vyhlášky platí, že „odchýlky od noriem sú prípustné, ak sa preukáže, že navrhnuté riešenie zodpovedá najmenej základným požiadavkám na stavby uvedeným v § 8.“V spomínanom § 8 tejto vyhlášky sa potom uvádza: „(1) Stavba musí byť navrhnutá a zhotovená tak, aby bola pri rešpektovaní hospodárnosti vhodná pre určené využitie a aby súčasne splnila základné požiadavky, ktorými sú: a) mechanická odolnosť a stabilita, b) požiarna bezpečnosť, c) ochrana zdravia osôb a zvierat, zdravých životných podmienok a životného prostredia, d) ochrana proti hluku, e) bezpečnosť pri užívaní, f) úspora energie a tepelná ochrana. (2) Stavba musí spĺňať požiadavky uvedené v odseku 1 pri bežnej údržbe a pôsobení bežne predvídateľných vplyvov počas plánovanej životnosti stavby. (3) Výrobky, materiály a konštrukcie navrhnuté a použité pre stavbu musia zaručiť, že stavba splní požiadavky podľa odseku 1.“ V prípade niektorých požiadaviek v druhom odseku [písm. b), c), d) a f)] sú potom odkazy na iné zákony a ich vykonávacie predpisy, ktoré však opäť odkazujú na české technické normy (napr. vyhláška č. 23/2008 Zb., o technických podmienkach požiarnej ochrany stavieb v § 2 ods. 1 písm. e); zákon č. 258/2000 Zb. o ochrane verejného zdravia a o zmene niektorých zákonov najmä v § 100d alebo v § 82 ods. 5 alebo v § 5 ods. 6 a pod.). Samotná vyhláška č. 268/2009 Zb. potom obsahuje 89 odkazov na hodnoty stanovené technickými normami. [43] Z vymedzenia pojmu normová hodnota vo vyhláške č. 268/2009 Zb. vyplýva, že sa v odkazoch na technické normy v tejto vyhláške nejedná o tzv. indikatívne odkazy v zmysle článku. 45a a ods. 1 Legislatívnych pravidiel vlády, ale o odkazy záväzné. Technické normy, na ktoré je vo vyhláške odkaz, totiž neobsahujú príklady, ako možno splniť povinnosti stanovené právnym predpisom, ale stanovujú priamo tieto povinnosti. Vyhláška sama o sebe bez obsahu technickej normy nestanovuje dostatočne určite (slovami Legislatívnych pravidiel vlády „výstižne“) pravidlo správania, ktoré má byť naplnené. [44] Stanovenie určitej normovej hodnoty neznamená, že nemôže byť zvolené ešte lepšie riešenie. Aby však niekto mohol zvoliť lepšie riešenie, musí vedieť, aký je minimálny povolený štandard, ktorý musí dosiahnuť. Musí hlavne byť dopredu jasné, ako postupovať, aby danú vyhlášku neporušil. V súlade s vyššie uvedenými teoreticko-právnymi závermi preto vyhláška vymedzuje možné alternatívy správanie jednotlivca v súvislosti s jeho úsilím realizovať svoj cieľ. Stanovuje tým právnu povinnosť postupovať podľa technickej normy v zmysle § 196 ods. 2 stavebného zákona. Argumentácia žalovaného a Ministerstva pre miestny rozvoj, že normové hodnoty nie sú záväzné, teda neobstojí. Technické normy, podľa ktorých stanovuje povinnosť postupovať vyhláška č. 268/2009 Zb., preto tiež musia byť bezplatne a verejne prístupné. Táto vyhláška a vyhláška č. 501/2006 Zb. navyše nie sú jedinými vykonávacími predpismi k stavebnému zákonu, ktoré stanovujú povinnosť postupovať podľa určitých technických noriem. Ako príklad možno uviesť ešte napr. Vyhlášku č. 398/2009 Zb. o všeobecných technických požiadavkách zabezpečujúcich bezbariérové užívanie stavieb, ktorá dokonca na rozdiel od vyhlášky č. 268/2009 Zb. stanovuje, že „odchýlky od noriem sú prípustné, ak sa preukáže, že navrhnuté riešenie zodpovedá najmenej požiadavkám týchto noriem.“ (pozri jej § 15 ods. 2). Aj v prípade zvyšných vykonávacích vyhlášok by preto úrad mal zabezpečiť bezplatný a verejný prístup k predmetným technickým normám.
Komentár autora článku:
Na rozdiel od Legislatívnych pravidiel vlády ČR neobsahujú Legislatívne pravidlá vlády SR takéto podrobné pravidlo pre uvádzanie odkazov na technické normy v právnom predpise, ktoré by rešpektovalo všeobecnú teóriu práva uvedenú v [40]. Podľa článku 21 (Odkazy) legislatívnych pravidiel vlády SR je možné použiť odkaz na technickú normu aj v poznámke pod čiarou, ktorá však podľa článku 22 (Poznámky pod čiarou) nie je súčasťou právneho predpisu a má informatívnu hodnotu. Toto pravidlo však odporuje následnému tvrdeniu, že poznámky pod čiarou nesmú obsahovať veci, ktoré majú normatívnu povahu. Tento rozpor, potvrdzuje aj ďalší text v predposlednom odseku článku 22, kde sa uvádza, že ak to vyžaduje charakter technického predpisu, možno v poznámke pod čiarou odkazovať na technické normy. Dôvodom tohto odkazu je pravdepodobne cieľ zákonodarcu, stanoviť dodržanie určitej požadovanej normatívnej hodnoty uvedenej v technickej norme. Technická norma je totiž dokument normatívnej povahy, vzhľadom na to že obsahuje normatívne hodnoty, čo potvrdzujú aj právne názory Najvyššieho správneho súdu ČR.
Legislativne_pravidla_vlady_SR
Legislativne_pravidla_vlady_CR
PS: Budeme pokračovať v ďalších častiach rozsudku nabudúce